一、公告送达的意义和特点

    公告送达又称推定送达，是为了保护在民事诉讼中当事人的诉讼权利，根据公平原则而设定的一种法定送达方式，其目的是为了使被送达人参加诉讼，并及时行使诉讼权利。公告送达和其它送达方式一样，能产生预期的法律后果，能使被送达人形成诉讼上的权利、义务关系。

    公告送达具有强制通知的功能。如果以公告送达外的其他方式进行送达，法院必须通过直接或间接的方式将诉讼文书交给受送达人本人，否则送达不发生法律效力。如果受送达人故意躲避、下落不明等原因，法院以常规的送达方式进行送达经常会出现送达不能的现象。 在这种情况下，法院可以通过登报、张贴公告等办法将诉讼文书的内容公之于众，经过一段时间后，不管受送达人是否真实地看到公告，推定文书已经送达，法院已经完成了通知的义务，并强制性地要求受送达人承担相应的法律责任。

    另外，公告送达还具有信息传播功能，其他送达方式所传递的诉讼信息是封闭的，法院的裁判文书除法院和当事人，其他人通常不能了解诉讼文书内容。公告送达是通过在法院的宣传栏、报纸杂志等媒介上张贴或刊登公告的方式完成送达的，这样使得公告送达具有开放性的信息传播功能。对于故意躲避送达的受送达人而言，能够对其产生常规送达方式无法产生的社会压力，从而迫使其回归诉讼程序；对于不知情的受送达人而言，可能大大增加接收诉讼信息的几率，从而使其应有的诉讼权益得到更好的保护。

    例如离婚纠纷案件，民间借贷纠纷案件的公告送达。离婚纠纷选择公告送达在地域上以劳务输出地为主，如农村和经济欠发达地区。因为这一地区离婚案件当事人外出务工较多，务工人员选择务工地和联系方式经常变化。离婚案件在缺席审理过程中，原告一方通常能够提交足以证明双方感情确已破裂的证据，因被告没有到庭的，对原告提交的证据没有进行质证，法院在审查证据过程中对原告设计好的证据链所指向的确已达到离婚条件事实只有认定。其后果是被告不仅丧失相关诉讼权利，被告的婚姻家庭关系将无法恢复。

    在民间借贷纠纷中公告送达一般分为两种情况，一种是被告确系下落不明或故意躲避；另一种是原告为了将一些非法借贷关系合法化，而采取的一种手段，当判决生效后，可以直接申请执行。而后一种情况，目前有上升趋势，如民间一些高利借贷的个人或组织、及有些不存在借贷关系出现的一些借条。民间借贷纠纷属于实际合同，虽然在审判实践以借条表示双方真实意思，但如果没有实际给付合同还是不成立，双方不存在债权债务关系，而缺席审理过程中，因被告不到庭，对双方是否有实际给付的事实无法查明，以及借条是否为被告亲自所写等事实也无法确认。

    二、进一步明确公告送达适用的情形

    从民诉法的规定来讲，选择送达的顺序是：直接送达、邮寄送达、公告送达。在前一种送达方式能够实现送达的情况下，不宜适用下一种送达方式。公告送达程序作为一种非常态的送达方式不能被扩大化适用，过于草率和频繁地使用公告送达方式是对诉讼当事人通知的权益和抗辩等权利的剥夺。因此，建议民事诉讼法修改应该对公告送达程序适用的顺序予以明确规定，使其规范化。2、公告送达方式应该规范化并定期向社会公布。对公告送达方式应该做最底线的规定，即每年不同级别的法院应该确定本地发行量最大的报纸和登陆量最大的网站为公告送达载体，并向社会公布，由合议庭根据案件性质不同确定送达载体的级别和方式。在保证此载体的送达方式之外可以选择其他张贴公告等方式。

    三、加强对法院公告栏的管理力度，充分发挥公告栏价值

    据我个人在法院工作数年，发现现阶段对人民法院对公告栏的利用非常有限，由于公告栏一般都设在法院附近，人流量较小，基本很难达到送达的目的。如果能在在人口流动量大的车站、码头、银行等处张贴公告，标题醒目，内容清楚，使公告真正起到公而告知的作用。而且公告送达的方式应该改变，不应该再局限于在法院公告栏内张贴公告或者在报纸上刊登公告。应当充分利用网络，更好地达到送达的目的。在目前网络信息爆炸的年代，报纸的影响力已经不如互联网了，在互联网上发布公告信息会比在法院公告栏内张贴公告或者报纸公告送达效果要好的多，而且送达方便快捷，容易管理。如果一定要采用报纸公告，也可以采用发行量较大、普及率高的报纸，作为公告送达的载体，这样才能更好的达到公告送达的目的。公告送达方式应该规定为多种方式。作为公告的载体，不拘泥于一些中央级别和专业报纸；除报纸以外，电视、广播、网络等类似拥有巨大接收群体的各种媒体都可以成为发布公告的载体。采用张贴公告的方式可以也不限于在法院公告栏和被送达人原住所，在人口流动量大的车站、码头、银行等处张贴公告也能起到很好的公而告知的作用。

    四、公告送达内容应做进一步规定，对各种公告方式的公告次数进行最底线规定

    最高人民法院在关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第88条中规定：“公告送达，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，则应按要求的方式进行公告。”该规定存在的问题有：一是并没有对公告的方式进行限制性的规定；二是对公告的范围也没有规定达到哪一个“级别”；三是在法院公告栏中张贴、受送达人原住所地张贴及在报纸上刊登公告等方式适用是“可以”而不是“必须”；四是对在报纸刊登公告的方式并未限定选用报纸的级别、发行范围及专业类别；五是对公告的次数并未明确规定。上述问题实践中执行比较混乱。从“正当性”角度应该做如下修改：1、规范公告送达级别和选择送达级别的方式。公告送达应该规定国家、省、市三个送达级别并规定根据案件性质的不同正当选择送达级别。2、对公告送达次数予以最低线规定。规定在报纸、网络等媒体发布公告需持续三周以上，每周公告至少两次，公告起算日期从最后一次发布公告之日起计算。如果公告的内容不能满足公告内容的刚性要求时公告不具有法律效力，相关责任人应承担未能实现送达的责任。例如：“公告送达起诉状或上诉状副本的，应说明起诉或上诉要点；公告送达判决书、裁定书，应说明其主要内容”。

    五、建立公告送达的责任承担机制、审查机制

    现行民事诉讼法确定的送达主体是人民法院，排除了当事人作为送达主体，对诉讼当事人权利的行使非常不利，也无端增加了法院的业务负担。建议在进行民事诉讼法修改时应重塑民事诉讼法的送达责任承担机制，引入现代民事诉讼通行的“当事人主义”的理念，确立当事人程序主体性的地位。应在民讼法中明确规定原告人在起诉时，应当本着诚信的精神向法院提供准确的送达地址、收件人、电话号码等联系方式，以确保送达的准确性和及时性。[7]对有证据证明原告明知被告地址却提供虚假地址以骗取法院公告送达的，应当规定为在被告申诉时法院进行再审和检察机关抗诉的理由，并在再审时判决原告承担原审诉讼费用，以体现对恶意谋求公告送达的诉讼行为的惩戒。

    现在民诉法的规定，公告送达应当在案卷中记明原因和经过。但在实践中，适用公告送达而缺席审理的案卷中，普遍只有公告底稿和几份张贴回函或一份报纸，最多也就在庭审笔录中能见到加上：经公告传唤，无正当理由拒不到庭，法院依法缺席审理。这样就很难判明为何适用公告送达，以及公告日期从何时起算、何时截止等情况。建议民事诉讼法中做这样的规定：

    1、明确规定公告送达审查的内容：是否满足适用公告送达的情形、选取公告送达的方式和级别、公告的次数是否满足法律规定的最低限、公告送达的内容是否完备且符合法律规定等；2、规定对于公告送达起诉书、开庭传票的案件应该适用普通程序审理；3、明确公告送达审查机制，对适用公告送达的案件适用合议庭审查合议制，如同审判合议制，对公告送达审查的结果承担责任；4、明确规定对于公告送达的案件在案卷中必须有送达经过的证据，公告审查合议庭对于审查事项达成的意见等；5、明确规定对于公告送达的案件在案卷中必须载有适用公告送达的充足证据，如直接送达回执、邮寄送达邮件退回批条、办案人现场调查笔录等。只有这样才能遏制少数诉讼当事人利用公告送达的漏洞获取不当诉讼利益，有效防止办案人员滥用公告送达。

    另外一点，建议在民诉法中适当缩短公告送达的生效时间。目前民诉法将公告送达的生效时间定为60日过长，既浪费了大量的诉讼资源，也不利于案件的及时审理，因此缩短公告送达的生效时间是很有必要的。还有一部分当事人拒绝签收法院直接送达的诉讼文书，拒不提供自己的送达地址，恶意逃避法律的诉讼，导致诉讼文书送达不能，进而影响到案件的及时审结，同时也还侵害了另一方当事人的诉讼权利和实体权利。因此，也有必要缩短公告送达的生效时间。个人认为公告送达的生效时间定为一个月比较合适，既提高了案件的审判效率，又不会对公告送达的生效造成影响。

    以上是我的一些理解和建议，希望大家能给予民事诉讼送达程序更多的关注，根据实践经验做出更详细统一的规定，促使送达程序不断得到完善，进一步使整个诉讼程序得以正常有序的进行。