最近我院审理一起原告起诉行政机关与第三人签订国有土地出让合同行政纠纷案件，原告请求确认该土地出让合同无效。该行政机关属于土地部门，具有出让土地并与竞买人签订国有土地出让合同的职权。该案原告因涉案土地上有其土地使用权及房产，且在原告未与任何部门签订房屋征收补偿协议的情况下其房屋被拆除，为维护自己的合法权益，原告在起诉本案前，曾另行起诉同一行政机关与第三人签订国有土地出让行为，请求确认该土地出让行为违法，且人民法院生效判决已确认该土地出让行为违法，因撤销该行为会给社会公共利益造成重大损害而未予撤销。此案被告行政机关在答辩中称原告本次起诉属于重复起诉，本院在审理中对于原告是否属于重复起诉也产生了两种意见。

    一种意见认为原告的本次起诉属于重复起诉，理由如下：1、涉案土地出让行为应当包含行政机关作出的拍卖公告、委托拍卖行为、签订国有土地使用权确认书的行为、签订国有土地出让合同及收取土地款等一系列行为。原告对涉案土地出让行为已另行起诉，且人民法院生效判决已确认该土地出让行为违法，再对行政机关与第三人签订的土地出让合同起诉，属于重复起诉；2、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条是对人民法院受理行政案件范围的规定，其第一款第（四）项规定：对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。行政机关的土地出让行为就是对土地使用权的确认，原告对此不服，已经提起过诉讼，人民法院对行政机关的确认行为也已作出结论性意见，原告再次起诉，是要求人民法院对行政机关的确认行为再次作出结论，是对司法资源的浪费，明显属于重复起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。如果把土地出让合同作为行政协议，按照该项规定，只有行政协议的相对人具有诉权，没有赋予利害关系人诉权，原告不能依据该项规定起诉涉案土地出让合同。涉土地出让合同是两个平等主体之间所签订，属于民事合同而非行政协议，应当属于合同法调整的范围，只有在行政机关出现该项规定的不履行、未按照约定履行、违法变更、解除行为时，该合同的对方则具有诉权，行政诉讼法方可调整。综上，对原告的本次起诉，人民法院应当裁定驳回原告起诉。

    第二种意见认为原告的本次起诉不属于重复起诉，理由如下：原告本次起诉是请求人民法院确认涉案土地出让合同无效而非违法，原告的另一次诉讼是请求人民法院确认涉案土地出让行为违法，人民法院生效判决中也是对涉案土地出让行为合法性的评价，未对涉案土地出让行为的效力进行审理并作出评价。行政行为的无效不等于行政行为违法，无效行政行为在法律上自始就无效，确认违法是在合法性角度对行政行为作出的否定性评价，确认无效是在效力层面对行政行为作出的否定性评价。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。可见，行政行为必须同时具备重大违法和明显违法两种情形，方可认定无效，当然，如果行政协议违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的任何一种情形，也可认定无效，一般的违法情形则不能认定无效。综上，原告本次诉讼是请求确认涉案土地出让合同无效，不属于重复起诉。

    笔者认为，原告无论是请求对涉案土地出让行为确认违法还是请求确认涉案土地出让合同无效，均是对行政机关作出的涉案土地使用权的确认行为的不服而提起的诉讼，故笔者同意第一种意见，即原告属于重复起诉，法院应当裁定驳回原告起诉。