摘要：行政处罚权是行政职权的一项重要内容，是政府借以管理国家、管理社会的重要手段。但在行政管理领域中容易出现多头执法、职责交叉、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，为了解决这些问题，提高行政执法的效率和水平，行政处罚法确定相对集中行政处罚权制度，即将行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使。以期减少队伍数量、提高人员质量、降低执法成本、提高行政执法水平和效率，从而促进行政管理体制改革等。然而，相对集中行政处罚权制度并没有从根本上解决这些问题，还需要对该制度不断完善，提高行政执法工作的效率和水平，进而保护公民、法人和其他组织的合法权益。

    关键词：行政处罚 行政处罚权 配置

    行政处罚是指，特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政制裁。 目前在行政处罚过程中存在许多问题，为解决这些问题，维护社会秩序，保障社会系统正常运转，合理配置行政处罚权、正确实施行政处罚权非常重要。

    一、行政处罚权概述

    行政处罚权，是行政机关和法律、法规授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织予以惩处的权力。它是国家为了实现其行政职能而创制的一种制裁性权力，与司法制裁权一道起着维护社会秩序、保障公共安全和保护公民合法权益的作用。行政处罚权作为一项公权力，具备其特有的性质：

    一是来源法定性；行政处罚权的设定直接关系到行政相对人的基本权利，意义重大，因此，应当必须由法律、法规明确赋予或授权。《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这是对行政处罚法定原则的明确规定。其主要包括实施行政处罚的主体及职权法定、行政处罚种类法定、行政处罚依据法定、程序法定等方面。

    二是国家强制性；行政处罚权是以国家强制力为后盾。现代社会是一个飞速发展的社会，社会生活特别是国家管理中会出现很多问题，为了保护公民和组织的利益或者使公民和组织的合法权益免受不法侵害，国家权力必须干预社会生活，用司法或行政权力制裁各种违法行为，即赋予行政处罚权一定的国家强制性。

    三是自由裁量性；行政机关在行使行政处罚权时，在是否予以处罚、处罚的方式、处罚的幅度等方面拥有一定的自由裁量权，即允许行政机关根据行政违法的具体情况自行确定。灵活掌握处罚是当代社会的进步，因为它把每个案件当做一个具体案件来对待，给予其适当的处罚，立法机关仅规定哪些行为应该受到处罚，规定处罚的极限，允许裁判机关决定对违法行为者给其恰当的处罚。

    二、行政处罚权力配置中存在的问题

    《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权制度在一定程度上解决了多头执法的问题，提高了行政执法效率，但其在实施过程依然存在一些问题。

    （一）执法范围过大、权力膨胀

    相对集中行政处罚权制度，是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。 相对集中行政处罚权制度将多个部门的权力集中到一个部门来行使，容易使这一部门的权力过大。以城市管理综合执法为例，城市管理综合执法就是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关的行政处罚权的一种行政执法制度。它是根据相对集中处罚权制度的基本原则来设定，城市管理综合执法涉及社会生活的方方面面，包括市容、环卫、市政、园林、工商、公用事业等。城管的权力涉及行政管理的很多方面，权力范围过大，加上城管人员在执法过程中不注意方式方法，出现了暴力执法现象，引发了一些冲突和矛盾，这都是违背制度设置初衷的。

    （二）各个综合执法领域出现新的交叉

    相对集中行政处罚权的目的和原则，是要在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出、严重影响执法效率和政府形象的领域实行，以期提高行政效率，降低行政执法成本。在实践中，相对集中行政处罚权的结果是仅集中了其他行政机关的部分行政处罚权。 这种部分处罚权的划转容易造成因权限不清或无法划清，在局部又形成了新的权限交叉、多头执法、主体不明、权限不清。 行政处罚权集中部门与其他机关之间、处罚权原属机关机关之间在权力分工、协调配置上出现新的交叉。

    三、完善行政处罚权的配置

    相对集中行政处罚权仅是一种过渡性制度，不能从根本上解决这些问题，但是目前并没有更好的模式来改变这种现状，所以必须在相对集中行政处罚权的基础上进行完善。

    （一）相对集中行政处罚权应合法且必要

    行政处罚权的配置，特别是在部分领域将其进行相对集中，必须有法律的明确规定或者授权，相对集中行政处罚权不能违背宪法或者法律的禁止性规定。目前，我国仅在《中华人民共和国行政处罚法》第16条对此作出规定，之后国务院对贯彻实施相对集中行政处罚权制度十分重视，作出了具体部署，因此相对集中行政处罚权可以依照国务院的相关规定和部署进行，在法律法规规定的范围内进行。

    另外，相对集中行政处罚权制度设立的初衷是为了提高行政执法效率，因此只在必要的时间、必要的部门之间推行该制度。在确定职能整合时应考虑不同职能的专业性程度与综合职能之间的关系。 有些行政处罚权的行使专业性较强，相对集中后不利于行政处罚职能的行使。

    （二）完善行政协调机制，提高行政整体效能

    相对集中行政处罚权是对相关行政执法部门职责权限的调整，负责行使集中处罚权的执法部门与原职能部门、与相关行政许可和行政管理部门的协调配合是实施相对集中行政处罚权的重要环节。

    1．加强与行政处罚权原属机关的协调

    相对集中行政处罚权后，应当加强综合执法部门与行政处罚权原属部门之间的协调，避免出现职能交叉、多头执法。同时，为了提高工作效率，达到相对集中行政处罚权的效果，综合执法部门与行政处罚权原属部门之间应当加强沟通协调，比如，在本级人民政府的领导下，集中行政处罚权的行政机关与相关行政执法部门建立联席会议制度。互相通报和沟通执法工作情况，协调执法中的矛盾和争议，从而加强执法中的协调和配合。建立执法联合联动机制，在开展涉及面广、矛盾冲突多、社会关注程度高的专项整治活动或重要执法活动时，有关行政执法机关应依法及时有效地予以配合与协助，切实提高行政执法效能。如果集中行政处罚权的机关在行使行政处罚权的工作中发现行政违法线索或无管辖权的案件，应当将线索和案件材料立即移送有关管辖权的执法机关。

    2．加强与相关行政许可、行政管理部门的协调

    相对集中行政处罚权的部门与行政许可部门及行政管理部门应加强协调。对于部分需经行政许可的行政行为，行政许可机关对行政相对人的情况最清楚，在进行行政处罚时，加强与行政许可机关的沟通联系，利于对行政相对人的了解。另外，行政管理部门是对行政相对人进行日常管理的部门，加强与其协调也非常必要。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）中提出：要通过各层次的配套制度建设，明确集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的职责权限，完善集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门的协调配合机制。

    （三）创新行政执法观念和行政执法方式

    集中行使行政处罚权的机关应根据城市管理领域和其他行政管理领域面临的新形势、新任务，创新行政执法观念，不断提高相对集中行政处罚权的工作水平和工作实效。

    1.转变行政执法理念，加强执法人员教育，提高执法水平

    坚持以人为本、执法为民，不断提升执法理念、转变执法方式、化解社会矛盾，是新时期行政执法工作面临的新任务和新要求。相对集中处罚权的行使，遵循公正、公开、文明、高效原则，处理好管理与服务、处罚与教育、执法与疏导的关系，寓管理于服务之中，教育比处罚先行执行与疏导结合，树立良好的执法形象。同时注意把和谐社会的理念贯穿于城市管理执法过程中，以法为据、以理服人、态度上与民为善，目的上促进和谐。做到执法者与执法对象的和谐、执法权力与执法责任和谐，管理与服务和谐。

    2.建立健全行政处罚监督机制

    切实规范集中行政处罚机关的行政执法行为，进一步健全行政处罚制度，需建立健全行政处罚监督机制，将行政处罚权处于监督之下。对相对集中行政处罚权的行使机关及人员应加强监督和约束，健全监督制度和纪律制度，同时，行政机关应自觉接受行政机关的层级监督、人民法院的司法监督和权利机关的监督。另外，可以适时建立第三方监督机制，接受人民群众或者社会组织的监督。

    结语

    相对集中行政处罚权制度在试行过程中取得了一定成效，但它未能突破现有行政处罚体制的束缚。要真正解决行政执法过程中存在的问题，必须要从根本上采取措施，通过立法协调各部门在行政处罚中的相互冲突问题，通过立法明确各个行政机关的权限范围，避免或减少冲突，同时，在出现冲突时能通过法定的原则来解决。 总之，必须从法律、制度层面加以研究，完善行政处罚制度，进而实现行政处罚的目的。