裁判要旨

    划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准，不得转让、出租、抵押。签订的上述合同因违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效，自始没有法律约束力。因合同取得的财产，应当予以返还。

案情

    原告河南中航铁路发展有限公司（以下简称中航公司），被告周口市诚和金属贸易有限公司（以下简称诚和公司）。

    2006年4月12日，地铁许昌分局与诚和公司签订一份《协议书》。该协议表明，为合理利用土地，配合当地城市规划，改善市容市貌，美化周边环境，乙方协助甲方开发利用许昌分局周口车站所属坑塘一处。该协议共分10条，涉及双方基本权利义务的条款有：1、甲方以周口站原征地地界为准，把车站货场位置东西75米，南北53.5米（呈三角形水坑），面积2006.2平方米，折合土地3.01亩，转让给乙方联合开发使用，期限为70年；3、乙方填平后，涉外问题由甲方出面解决，由甲方以其名义建造房屋等相关设施，所需费用由乙方负担；5、为保障乙方对该宗土地的利用，甲方尽可能提供便利条件保障乙方长期使用该宗地。因人事变更等原因不得解除或变更双方长期协助开发使用关系，乙方所缴纳19万元作为甲方收益及保障乙方长期使用该土地的保证金；6、甲方作为土地使用权所有者，每年按中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例的规定，定期交纳使用税。乙方开发使用该宗地，一次性付给甲方19万元，作为给甲方的补偿。8、乙方使用该宗地期间从事的各种活动及对外关系协调等，甲方不予干涉。因城市规划不可抗力造成的损失和补偿，均由乙方享有和承担。《协议书》还对双方其他的权利义务进行了约定。《协议书》签订后，诚和公司将水坑进行了填平，并在该土地上建造了一些地面建筑和设施，现该宗土地由诚和公司实际利用。

    另查明，本案所涉土地2003年6月取得国有土地使用证，土地，使用权类型为划拨。2007年4月，地铁许昌分局改制后成立注册为中航公司。2011年7月，周口市人民政府同意实施调整后的《周口市沙南片区控制性详细规划》，调整了铁路沿线周边用地性质。2012年3月，经周口市人民政府批准，本案所涉土地以出让方式处置给中航公司在周口设立的全资子公司周口中航置业有限公司使用。

审判

    郑州铁路运输法院经审理认为，地铁许昌分局与诚和公司所签《协议书》设立的民事权利义务关系为地铁许昌分局将本案土地在一定的期限内交由诚和公司使用，地铁许昌分局由此行为获得收益。实现该权利义务的行为符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十八条规定的土地使用权出租的特征。该《协议书》中虽有转让与联合开发的文字，但实为土地使用权出租合同。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。地铁许昌分局与诚和公司签订《协议书》时，协议书涉及土地使用权类型为划拨土地。因此，地铁许昌分局与诚和公司签订的《协议书》违反行政法规的强制性规定，属合同无效的情形。诚和公司认为《协议书》有效，基于将《协议书》性质认定为合作开发房地产合同。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，《协议书》中缺少合作开发房地产合同应具备的基本内容。因此，其认定《协议书》有效无事实与法律依据，法院不予支持。本案中，中航公司在收取诚和公司190 000元后，将本案土地交由诚和公司使用。《协议书》无效后，诚和公司应将使用的土地返还中航公司，中航公司应返还诚和公司190 000元。诚和公司在使用该土地时，对土地上水坑进行了填平，并在土地上建有房屋与设施。返还土地后，对此内容有权向中航公司提出损失赔偿。本次诉讼中，双方均未提供证据证明《协议书》无效过错责任的区分，且诚和公司未提交其填平水坑及建造房屋、设施等费用的证据，对损失赔偿本院不作处理，诚和公司可另行主张权利。综上，郑州铁路运输法院于2013年5月15日作出（2013）郑铁民初字第4号民事判决书，判决：1.河南省地方铁路局许昌分局（现为原告河南中航铁路发展有限公司）与被告周口市诚和金属贸易有限公司于2006年4月12日签订的《协议书》无效；2.被告周口市诚和金属贸易有限公司于本判决生效后30日内搬离前项《协议书》中指定的土地，并将土地返还给原告河南中航铁路发展有限公司，原告河南中航铁路发展有限公司于本判决生效后10日内返还被告周口市诚和金属贸易有限公司190 000元。

    宣判后，被告提出上诉。郑州铁路运输中级法院经审理于2013年9月9日作出（2013）郑铁中民终字第9号判决书，判决：驳回上诉，维持原判。

评析

一、本案涉及《协议书》性质的认定

    中航公司与诚和公司的争议在于地铁许昌分局与诚和公司签订的《协议书》是土地租赁合同还是合作开发房地产合同。《协议书》条款1约定了甲方将土地转让给乙方联合开发使用，期限为70年。在该条款中虽然出现了转让的文字内容，但在条款6中约定了甲方作为土地使用权所有者，每年按中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例的规定，定期交纳使用税。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条的规定，缴纳土地使用税是划拨土地使用者的义务，由此约定看出本案土地使用权为地铁许昌分局所有未发生变更，因此转让不能成立。

    该条款中出现的联合开发使用，与条款4中致使乙方不能开发使用、条款5中不得解除或变更双方长期协助开发使用关系、条款6中乙方开发使用该宗地等约定，对开发的形式约定不明确。根据条款3约定的由甲方以其名义建造房屋等相关设施，所需费用由乙方负担的内容，看出如系地铁许昌分局与诚和公司的联合开发，联合开发的内容仅限于以地铁许昌分局或中航公司的名义、由诚和公司出资建造房屋等相关设施。双方于2006年4月签订《协议书》，至今双方均无履行条款3的约定义务，也未有证据证明一方要求对方履行条款3的约定义务，可见双方均无联合开发的目的。条款8中约定，乙方使用该宗地期间从事的各种活动及对外关系协调等，甲方不予干涉。因城市规划不可抗力造成的损失和补偿，均由乙方享有和承担。该项约定，排除了甲方的权利和义务。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定，本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润，共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。《协议书》缺少上述基本内容，因此，该《协议书》不能认定为合作开发房地产合同。

    《协议书》条款5中约定，为保障乙方对该宗地利用，甲方尽可能提供便利条件保障乙方长期使用该宗地。由此看出，双方签订《协议书》的目的在于诚和公司使用该宗土地。条款5还约定，乙方交纳19万元作为甲方收益及保障乙方长期使用该土地的保证金。由此看出，诚和公司支付的19万元包含有地铁许昌分局的收益成分。从《协议书》实际履行情况看，地铁许昌分局在收到诚和公司19万元后将本案土地交由后者使用，《协议书》设立的民事权利义务关系应为地铁许昌分局将本案土地在一定的期限内交由诚和公司使用，地铁许昌分局由此行为获得收益。实现该权利义务的行为符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十八条规定的土地使用权出租的特征。

综上所述，该《协议书》中虽有转让与联合开发的文字，但实为土地使用权出租合同。

二、《协议书》如为合作开发房地产合同，仍然无效

    《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第十五条第二款规定，当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但起诉前当事人一方已经取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。地铁许昌分局与诚和公司签订《协议书》时，双方均不具备房地产开放经营资质，但其后地铁许昌分局改制为中航公司，中航公司设立的全资子公司周口中航置业有限公司在诚和公司起诉前已经取得了房地产开放经营资质，具备了《解释》规定的合同有效的条件。但是，《解释》除对合同双方资质作出要求外，还将土地是否办理批准手续作为合同成立的必备条件。《解释》第十六条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。本案所涉土地办理批准手续在中航公司起诉之后，因此，仍应当认定合同无效。