【案情】

    原告：河南中航铁路发展有限公司（改制前为河南省地方铁路局许昌分局，以下简称中航公司）。

　　被告：周口市诚和金属贸易有限公司（以下简称诚和公司）。

    2006年4月12日，甲方河南省地方铁路局许昌分局(以下简称许昌分局）与乙方诚和公司签订《协议书》,约定将许昌分局所属一处面积为2006.2平方米的坑塘，转让给诚和公司联合开发使用，期限为70年。协议约定:该处坑塘填平后，乙方出资以甲方名义建造房屋等相关设施，乙方向甲方缴纳19万元，作为甲方收益以及保障乙方长期使用该土地的保证金；每年土地使用税由甲方交纳。协议签订后，诚和公司一次性付给甲方19万元，填平水坑并在该块土地之上建造一些地面建筑和设施，使用至今。

【审判】

    郑州铁路运输法院经审理认为：原被告争议的焦点在于地铁许昌分局与诚和公司签订的《协议书》是土地租赁合同还是合作开发房地产合同。虽然《协议书》第一条约定“甲方将土地转让给乙方联合开发使用70年”。但该协议第六条还约定“甲方作为土地使用权所有者，每年按规定交纳使用税”。 按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称暂行条例）第四十三条的规定：“缴纳土地使用税是划拨土地使用者的义务”，由此而说明该块土地的所有权并未发生转移，仍为地铁许昌分局，其土地转让不能成立。协议第一条虽使用“联合开发使用”，但该协议从内容、形式、及约定条款上均对此无明确规定。从协议条款所反映出的基本事实是，在诚和公司向地铁许昌分局交纳19万元后，可以地铁许昌分局的名义、由诚和公司出资建造房屋等相关设施并长期使用该块土地。因而，双方所签订的《协议书》实为土地使用权出租合同。该协议违反《暂行条例》第四十四条所规定“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”的强制性规定，属无效合同，应按照有关法律规定予以撤销。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。地铁许昌分局经改制后名称已变更为中航公司，因协议无效被撤销后，诚和公司应将使用的该块土地返还中航公司，中航公司亦应返还诚和公司19万元。至于诚和公司在使用该土地时，因填埋水坑、建设房屋及设施所遭受的损失，可向法院另行起诉请求赔偿。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条之规定，判决原告中航公司与被告诚和公司2006年4月12日签订的《协议书》无效；诚和公司将土地返还给中航公司，中航公司返还诚和公司19万元。

    一审宣判后，诚和公司不服，提出上诉，郑州铁路运输中级法院经审理，作出终审判决，驳回上诉，维持原判。

【评析】

    本案审理过程中，对于双方所签订的《协议书》是否有效存在两种意见。一种意见认为双方所签《协议书》的性质为合作开发房地产合同，协议内容符合《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条的规定，应为有效合同。第二种意见认为双方签订的《协议书》违反了《暂行条例》的有关规定，根据《合同法》第五十八条的规定，属无效合同。笔者同意第二种意见。理由如下：

    一、《暂行条例》第四十四条规定了“划拨土地使用权，不得转让、出租、抵押。”此为法律强制性规定。《合同法》第五十二条第(五)项也规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”。虽然法律对强制性规定的类型和定义并未作出明确的规定，但是根据最高人民法院的有关解释精神，如果强制性规范规定的是合同行为本身，即只要该合同行为发生损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。

　　二、就本案而言，双方《协议书》的标的物为国有划拨土地使用权。法律明确规定了未签订土地使用权出让合同、未缴纳土地出让金，未经政府土地管理部门批准的情况下，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押。如果违反此规定对划拨土地使用权进行处置，则显然损害了国家利益，应认定为无效合同。

    三、根据法律规定，无效合同自开始起就没有法律约束力。合同被确认无效后，被告继续使用该宗土地已丧失了合法依据。同时，法律还规定，合同无效后因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此，本案原告要求被告返还土地的请求符合法律规定，应当得到支持。至于被告在向原告返还土地之后，原建于该块土地之上的建筑物如何处置，因本案并不涉及此案，法院本着不诉不理的原则，不予审理也是符合有关法律规定的。被告可就此向人民法院另行诉讼，请求赔偿损失。